Handhaving- en gedragsliteratuur noemt over het algemeen twee redenen waarom burgers zich niet normconform gedragen. Ten eerste kan in de afweging die burgers maken, naleving van regels uiteindelijk meer kosten (financieel, tijd en moeite etc.) dan dat het opbrengt. Deze afweging kan ook normatief van aard zijn; men leeft na omdat men vindt dat dat zo hoort. Ten tweede hangt normconform gedrag af van omstandigheden, zoals gebrek aan kennis, middelen of mogelijkheden die aan de naleving van regels in de weg staan. Communicatie is daarom een belangrijke succesfactor in de handhavingsstrategie. Het op de juiste manier en op het juiste moment inzetten van communicatiemiddelen kan het naleefgedrag van de burger aanzienlijk verbeteren.
Handhavingsmodellen
In handhavingsliteratuur kennen we twee handhavingsmodellen: het traditionele 'command and control'-model, dat straffen benadrukt om overtredingen af te schrikken, en het 'compliance'-model, dat streeft naar vrijwillige naleving van regels. Het eerste model gebruikt formele normen en sancties zonder veel aandacht voor motivaties of context. Het 'compliance'-model focust op constante interactie tussen toezichthouder en de overtreder. De toezichthouder fungeert als adviseur, gericht op voorlichting en overtuiging van het belang van regelnaleving. Sancties komen pas in beeld als zachtere aanpak niet werkt. Het 'compliance'-model wil schade voorkomen door de voorwaarden voor overtredingen te veranderen of de oorzaken aan te pakken.
Handhavingsstijlen
Beide modellen komen met een eigen handhavingsstijl. 'Command and control' is puur gericht op straffen, zonder de onderliggende problemen aan te pakken. In het 'compliance'-model probeert de toezichthouder de overtreder te overtuigen om zich aan de wet te houden door de redenen voor overtreding weg te nemen. Beide stijlen sluiten elkaar niet uit, maar hebben zowel voor- als nadelen. De sanctionerende stijl kan psychologische weerstand oproepen en de overtreder kan investeren in tegenmaatregelen. Bij het 'compliance'-model zijn er problemen zoals schijn van medewerking en afstemmingsproblemen, wat kan leiden tot onduidelijke juridische constructies door onderhandelingen over wetgeving.
Er bestaat geen vaststaande handhavingsstijl, en wij maken daarom geen strikte keuze tussen beide stijlen. De toegepaste stijl hangt af van de situatie, met factoren als de bestuurlijke omgeving, regelgevende instantie, doelgroep en politiek klimaat. Het is cruciaal om vooraf goed na te denken over de gekozen handhavingsstijl.
Naleefstrategieën
In deze paragraaf bespreken wij de verschillende nalevingsstrategieën, gericht op het verbeteren van het naleefgedrag van burgers. De strategie varieert van handhavingsthema tot handhavingsthema, omdat elk thema een eigen juridisch kader kent, daarmee dus een eigen normadressaat en een andere sociaal maatschappelijke achtergrond.
Een naleefstrategie vat alle activiteiten samen die ervoor zorgen dat men regels naleeft. Deze strategie omvat alle benodigde aanpakken om de naleving van wet- en regelgeving te verbeteren. Denk hierbij niet alleen aan de inzet van sanctiemiddelen, maar ook aan voorlichting, toezicht en samenwerking.
Een naleefstrategie heeft tot doel om de naleving in zijn geheel te verbeteren en bevat verschillende substrategieën:
Communicatiestrategie
Toezichtstrategie
Gedoogstrategie
Sanctiestrategie
Samenwerkings-/afstemmingsstrategie
Overige strategie
Wij geven het principe van de naleefstrategie weer in onderstaande figuur.
Figuur 4: Toezichtpiramide1De toezichtpiramide is gebaseerd op de “enforcement pyramid” van Sparrow, 2000, p. 40
De toezichtpiramide toont hoe interventies op verschillende niveaus het naleefgedrag kunnen verbeteren.
Laag 1: draait om het wegnemen van irritatie waaraan de doelgroep waarop de wet- en regelgeving is gericht argumenten zou kunnen ontlenen om niet normconform te handelen. Een voorbeeld hiervan is het zorgen voor korte doorlooptijden voor vergunningen en het beperken van de hoeveelheid formulieren die komen kijken bij het aanvragen van een vergunning. De professionaliteit van de gemeentelijke organisatie speelt hierbij een grote rol.
Laag 2: bestaat uit het bevestigen van maatschappelijk gewenst gedrag. Dit kan onder andere door het consistent uitdragen van dezelfde boodschap door medewerkers en bestuur. Het moet duidelijk zijn wat wij van burgers verlangen.
Laag 3: bestaat uit het wegnemen van redenen voor slecht naleefgedrag door onder andere aan te geven waaraan de doelgroep zich moet houden en in de vergunningsfase al te wijzen op nalevings- en handhavingsaspecten. Communicatie is hierbij een belangrijke factor.
Laag 4: bestaat uit preventief toezicht. Contactmomenten tussen burger en toezichthouder en de zichtbaarheid van toezichthouders zijn in dit stadium erg belangrijk. Door te laten zien dat wij actief controleren, wordt de alertheid van potentiële overtreders op mogelijke gebreken in de naleving ook veel groter.
Laag 5: bestaat uit het vergroten van de ‘pakkans’. Deze vorm van toezicht (controle op de vergunning en regelgeving) is duidelijk gericht op het vergroten van de pakkans. Hierbij besteden wij aandacht aan de frequentie, consequentheid en gerichtheid van toezicht. De kans dat wij een illegale situatie opsporen moet zo groot mogelijk zijn.
Laag 6: bestaat uit het uitvoeren van repressieve acties. Bij deze fase overwegen wij de inzet van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten en besteden wij aandacht aan de mogelijkheid om de situatie te legaliseren.
Laag 7: bestaat uit het uitvoeren van sancties. Zoals het daadwerkelijk uitoefenen van bestuursdwang door bijvoorbeeld een pand te sluiten.
Communicatiestrategie
Regels zijn pas na leefbaar en ook handhaafbaar als deze voldoen aan de volgende voorwaarden:
Actueel: op basis van geldende wetgeving en beleid, passend bij de actuele maatschappelijke situatie;
Eenduidig: op één manier uit te leggen en niet tegenstrijdig;
Controleerbaar: gebaseerd op zichtbare en/of meetbare feiten;
Regels moeten voor iedereen duidelijk en bekend zijn.
Inwoners kunnen wet- en regelgeving niet naleven als deze niet bekend is. Onwetendheid leidt tot overtreding. Wij moeten doelgroepen dan ook goed informeren over de geldende regelgeving en over het gewenste naleefgedrag. Daarnaast kunnen wij goed naleefgedrag alleen bereiken wanneer bekend is waarom wij handhaven. Het uitdragen van doelen en prioriteiten is daarom bijzonder belangrijk. Het uitdragen van handhavingsstrategieën geeft burgers duidelijkheid over de werkwijze die wij hanteren. Communicatie versterkt ook de uitwerking van handhavingsacties. Het draagt bij aan de zichtbaarheid van controle, toezicht en handhaving dat een positieve invloed heeft op het naleefgedrag van gecontroleerde en niet-gecontroleerde. Kanttekening daarbij is dat de gemeente ook daadwerkelijk uitvoert wat ze communiceert. De effectversterking van communicatie van handhavingsacties gaat teniet wanneer de gemeente dat wat zij heeft gecommuniceerd niet uitvoert.
Bij het formuleren van de strategie moeten wij duidelijk voor ogen houden welk communicatiedoel wij willen bereiken en welke doelgroep wij willen aanspreken. Communicatie met een interne doelgroep, zoals het college of de raad, kan een andere aanpak vereisen dan wanneer wij een externe doelgroep willen bereiken. Ook is het belangrijk om te bepalen welk middel wij inzetten. Zo is een persbericht geschikt om een breed publiek te bereiken, terwijl een brief beter past bij individuele communicatie. Hieronder stellen wij schematisch de basis van de gemeentelijke communicatiestrategie voor.
Tabel 10: Basis communicatiestrategie
Communicatiedoel
Burgers en bedrijven goed informeren over geldende regelgeving en het gewenste naleefgedrag. En deze informeren over de consequenties van ongewenst
Doelgroep
Externe doelgroep: burgers, bedrijven en instanties
Interne doelgroep: collegeleden, raadsleden, brandweer, eigen medewerkers
Communicatiemiddelen
Persbericht lokale media
Bekendmakingen in lokale media
Artikelen in de krant, buurt-/verenigingsbladen
Brieven
Gemeentelijke website
Communicatiemomenten
Bij vaststelling nieuw beleid
Bij vaststelling van nieuwe wet- en regelgeving
Bij afgifte van een vergunning
Bij aanschrijving bestuursdwang/last onder dwangsom
Bovenstaande tabel is geen volledige lijst van communicatiedoelen, middelen, doelgroepen en momenten. Elk handhavingsthema kent zijn eigen naleefstrategie met zijn eigen communicatiestrategie.
Sanctiestrategie
Wanneer inwoners regels niet naleven en uit toezicht blijkt dat er overtredingen plaatsvinden, na consequent communiceren van gewenste naleving, zal de gemeente consequent handhavend moeten optreden. Een sanctiestrategie omvat een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden tegen overtredingen.
De sanctiestrategie moet voldoen aan drie kenmerken:
Effectiviteit: De reactie op de overtreding moet in verhouding staan tot de ernst van de schending en moet passen bij de urgentie van beschermende of herstellende maatregelen.
Efficiëntie: De gekozen aanpak moet op de meest doeltreffende manier het gewenste resultaat bewerkstelligen.
Consequentie en consistentie: Het is noodzakelijk overtredingen consequent aan te pakken en te zorgen voor een passende, eenduidige respons van de overheid. Gelijke gevallen verdienen een gelijke behandeling.
Wat betreft bestuursrechtelijke sancties biedt de wet ons drie opties: bestuursdwang, een last onder dwangsom, en het intrekken van een vergunning. Over het algemeen heeft de dwangsom de voorkeur omdat het de verantwoordelijkheid voor het beëindigen van de overtreding direct bij de overtreder legt, wat een specifiek preventief effect heeft. Bestuursdwang passen wij alleen toe in gevaarlijke situaties waar veiligheidsrisico’s de onmiddellijke inzet ervan rechtvaardigen of wanneer een dwangsom niet effectief blijkt. Verschillende verordeningen definiëren een sanctiestrategie. Afwijkend van de last onder dwangsom kunnen wij voor bepaalde overtredingen een boete opleggen. Een andere sanctie is het intrekken van een vergunning.
Figuur 5: Basis sanctiestrategie bestuursrechtelijk
Samenwerkings-/afstemmingsstrategie
Wij maken onderscheid tussen interne en externe afstemming. In deze afstemmingsstrategie of samenwerkingsstrategie staat de afstemming met en tussen de handhavers centraal.
Het overleg over handhavingszaken vindt in verschillende vormen plaats. Zo overleggen gemeentelijke toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren, wijkagenten en personeel van de brandweer over de eigen buurt of om concrete werkafspraken te maken. Eventueel benaderen wij toezichthouders van andere overheidsinstanties rechtstreeks om aan te sluiten bij het overleg.
Ook over taken in het kader van de openbare orde en veiligheid en handhaving van de openbare ruimte die in het “Integraal Veiligheids- en Handhavingsplan 2021-2024” staan vindt afstemming plaats. Bijvoorbeeld in de lokale driehoek (burgemeester, teamchef van politie en adviseur openbare orde en veiligheid) en op ambtelijk niveau voor evenementen in het publiek domein. Deze overleggen vinden periodiek plaats.
Gedoogstrategie
Een bestuursorgaan moet in de regel van zijn bevoegdheid om te handhaven gebruik maken. Dit heet de beginselplicht tot handhaving en is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Handhaving heeft namelijk alleen effect als wij dit consequent oppakken. Wij nemen actie om onterecht verkregen voordelen tegen te gaan. Dit voorkomt oneerlijke concurrentie en vermindert de indruk dat overtredingen lonen. Stevig optreden helpt om het vertrouwen in de overheid te behouden.
Optreden is altijd het gevolg van een belangenafweging. Handhaving moet proportioneel zijn en is een middel om bepaalde doelen te bereiken. Het is geen doel op zich. Als een overheidsorgaan besluit in een bepaalde situatie niet te handhaven, dan moet dat goed gemotiveerd kunnen worden. Er kan sprake zijn van disproportionaliteit (overtreding mag voortduren wegens geringe omvang) of zicht op legalisatie (overtreding zal niet eeuwig duren). Bij dat laatste moet de overtreder wel de overtreding beëindigen door het aanvragen van een vergunning. Anders zal uiteindelijk alsnog handhaving volgen.
Gedogen kan slechts tijdelijk en bovendien is een besluit tot gedogen een momentopname. In de gegeven situatie kan worden besloten een en ander tijdelijk door de vingers te zien. Bij de introductie van nieuwe belangen, zoals het indienen van een handhavingsverzoek, is het noodzakelijk om de belangen opnieuw af te wegen. Dit kan leiden tot het alsnog uitvoeren van handhavingsacties. Voorwaarde bij gedogen is dat het gaat om een uitzonderlijke situatie, die beperkt is in omvang en/of tijd. Bovendien moet altijd eerst een zorgvuldige belangenweging plaatsvinden. Duidelijk is dat de overtreding (tenzij van zeer geringe omvang) nooit oneindig lang mag of kan voortduren. Ons uiteindelijke doel is om de situatie te herstellen naar de oorspronkelijke staat of om legalisatie te bewerkstelligen.
Binnen dit wettelijke kader gedogen wij alleen in de volgende situaties:
In overgangssituaties met betrekking tot nieuwe regelgeving, bijvoorbeeld in afwachting van nieuwe soepeler wetgeving of bij nieuwe strengere wetgeving (overgangstermijn), als het belang van handhaving niet in redelijke verhouding staat tot de nadelige gevolgen daarvan voor al bestaande situaties en er geen beter alternatief is dan gedogen;
Als het achterliggend belang van de overtreden norm aantoonbaar beter gediend is met gedogen dan met strikte handhaving;
Vanwege een zwaarder wegend belang. Als een ander belang zwaarder weegt dan het belang van de norm. Het gevolg kan dan wel zijn dat wij aan derden nadeelcompensatie moet bieden;
In overmachtssituaties (een belangenafweging dwingt tot gedogen, bijvoorbeeld bij een ramp).
Hoofdstuk 5
Artikel 5.6
Specifieke handhavingsstrategie
Onderdeel van Uitvoerings- en Handhavingsstrategie VTH gemeente Heemskerk 2024-2027